Am 17.07. stellt die Kommission ihre Überarbeitung des Europäischen Emissionshandels vor. Viele der Änderungen, und insbesondere Abschwächungen, werden bereits im Vorhinein heiß diskutiert.

Michael Bloss, klimapolitischer Sprecher der Grünen im Europäischen Parlament, kommentiert dazu:

Die Kommission darf die Vorreiter bei Zukunftsinvestitionen nicht bestrafen und die fossilen Nachzügler belohnen. Deshalb darf der Emissionshandel jetzt nicht aufgeweicht werden. Unternehmen haben im Vertrauen auf den europäischen Rahmen Milliarden in saubere Produktion investiert. Dieses Geschäftsmodell darf ihnen nicht kaputtgemacht werden – sonst wird es überhaupt keine Zukunftsinvestitionen mehr geben. Dabei ist Europa im Vergleich zu China und den USA jetzt schon Schlusslicht bei Investitionen in Zukunftstechnologien.

Der Emissionshandel taugt nicht als Sündenbock für die Industriekrise. Viele, die am lautesten gegen den CO2-Preis wettern, bekommen ihre Zertifikate bis heute geschenkt. Die wahren Probleme der Industrie heißen Überkapazitäten aus China und fossile Abhängigkeit bei hohen Gaspreisen. Die Kommission muss Politik mit Blick nach vorn machen, nicht nach hinten.

Der Emissionshandel ist das größte und mächtigste Marktinstrument für den Klimaschutz. Von ihm hängt maßgeblich ab, ob Europa seinen Beitrag zur Einhaltung der Klimaziele leisten kann. Wer den Emissionshandel aufs Spiel setzt, ebnet den Weg für Hitzewellen und Starkregen – und schränkt die Freiheit kommender Generationen massiv ein.

 

Worum geht es?

Am 17. Juli legt die EU-Kommission ihren Vorschlag zur Reform des EU-Emissionshandels (ETS-Review) vor, flankiert von einem separaten Legislativvorschlag zu freien Zuteilungen („Fallback-Benchmarks"). Die Review ist rechtlich verpflichtend: Sie wurde durch das im April 2026 in Kraft getretene 2040-Klimaziel (-90 % gegenüber 1990) ausgelöst. Der Emissionshande l (ETS I) ist das zentrale Klimaschutzinstrument der EU. Er deckt die Emissionen von Industrie, Energiewirtschaft, Luft- und Schifffahrt ab und hat die Emissionen der erfassten Sektoren seit 2005 etwa halbiert.

Die Review entscheidet, ob der ETS ein wirksames Instrument bleibt oder politisch ausgehöhlt wird. Das zentrale Risiko: Die Kommission dreht an vielen Stellschrauben gleichzeitig, die alle in dieselbe Richtung wirken. Mehr Zertifikate auf dem Markt, ein sinkender CO₂-Preis, und damit weniger Investitionssicherheit für alle Unternehmen, die ihre Dekarbonisierung auf einen verlässlichen CO₂-Preis gebaut haben.

Der Kommissionsvorschlag kommt am 17. Juli, die parlamentarische Beratung startet im Herbst, die irische Ratspräsidentschaft strebt eine politische Einigung auf eine Position zum 11. Dezember an. Geplantes Inkrafttreten ist 2028.

 

Wie funktioniert der Emissionshandel?

Der EU-ETS ist ein Cap-and-Trade-System: Es wird eine Obergrenze (Cap) festgelegt, die regelt, wie viele Tonnen CO₂ die erfassten Sektoren insgesamt ausstoßen dürfen. Für jede Tonne muss ein Zertifikat abgegeben werden. Die Zertifikate werden versteigert oder (zum Schutz vor Standortverlagerung („Carbon Leakage")) kostenlos zugeteilt und können gehandelt werden. Weil das Cap jedes Jahr sinkt, werden Zertifikate knapper, der Preis steigt, und Investitionen in klimafreundliche Produktion werden wirtschaftlich. Das System funktioniert nur, wenn die Knappheit glaubwürdig ist: Jedes zusätzliche Zertifikat auf dem Markt drückt den Preis und schwächt den Investitionsanreiz.

 

Der Lineare Reduktionsfaktor (LRF): Wie schnell sinkt das Cap?

Der LRF legt fest, um wie viel Prozent die Menge der jährlich neu ausgegebenen Zertifikate jedes Jahr sinkt. Aktuell beträgt er 4,3 % (seit 2024), ab 2028 sind 4,4 % vorgesehen, im Einklang mit dem 2030-Ziel. Würde dieser Pfad einfach fortgeschrieben, kämen ab 2039 keine neuen Zertifikate mehr auf den Markt.

Das 2040-Ziel von -90 % erlaubt jedoch Restemissionen. Die Folgenabschätzung der Kommission geht von rund 200 Mt im ETS aus. Eine Anpassung des LRF an das 2040-Ziel bedeutet daher rechnerisch eine Abschwächung des Reduktionspfads.

Offene Fragen: Die zwei zentralen Fragen, die bis zum Vorschlag der Kommission nächste abzuwarten sind: Ab wann wird abgeschwächt (schon 2030 oder erst 2035?) und wie stark sieht diese Abschwächung aus?

Positionen: Die deutsche Bundesregierung, S&D und Grüne im EP wollen keine Abschwächung vor 2035. Bis dahin gibt es keine Liquiditätsprobleme im Markt. Die EVP hat noch keine offizielle Position; ihr klimapolitischer Sprecher Peter Liese nennt einen LRF von 3,4 %.

 

Internationale Zertifikate: Die Rückkehr eines gescheiterten Experiments?

Das EU-Klimagesetz erlaubt ab 2036, bis zu 5% des 2040-Ziels über internationale Zertifikate (Emissionsminderungen außerhalb der EU) zu erfüllen. Ob diese Zertifikate in den ETS integriert werden, ist eine der umstrittensten Fragen der Review.

Die EU hat mit internationalen Zertifikaten bereits schlechte Erfahrungen gemacht: Die Integration von CDM-Zertifikaten (Clean Development Mechanism) in den ETS führte in den 2010er Jahren zusammen mit der Finanzkrise zu einem massiven Überschuss und einem jahrelangen Preisverfall. Daher wurde 2015 die Marktstabilitätsreserve geschaffen. Hinzu kommen zahlreiche Skandale um die tatsächliche Klimawirkung solcher Zertifikate, die geringe Verfügbarkeit von Hochqualitätszertifikaten und ein grundsätzliches ökonomisches Problem: Jeder Euro, der in Zertifikate im Ausland fließt, fehlt bei Investitionen in die Modernisierung der europäischen Industrie.

Offene Fragen: Unklar ist aktuell die Gesamtmenge (verschiedene Berechnungen der 5 %), die Verteilung (Anrechnung auf den ETS und/oder andere Sektoren) und die Art der Integration (schwächeres Cap, z. B. 88 %, oder über die MSR). Die Kommission plant nach bisherigen Informationen  keine direkte Integration. Unternehmen sollen also internationale Zertifikate nicht direkt kaufen und abgeben können.

Positionen: Die deutsche Bundesregierung will eine Integration über die MSR. S&D, Renew und Grüne lehnen jede Anrechnung auf den ETS ab — internationale Zertifikate sollen allenfalls als Flexibilität für nationale Ziele (ESR, LULUCF) dienen.

 

Kostenlose Zuteilung: Der Großteil des Systems läuft weiterhin gratis

Noch immer werden rund 90 % der Industriezertifikate kostenlos zugeteilt, als Schutz vor Carbon Leakage. Die Folge ist eine strukturelle Überallokation mit hohen Zusatzgewinnen für Unternehmen. Über die letzten fünf Jahre entgingen der EU dadurch jährlich rund 39 Milliarden Euro an ETS-Einnahmen — etwa so viel, wie die industrielle Dekarbonisierung von 2031 bis 2040 pro Jahr an Investitionen erfordert (40–45 Mrd. €).

Wie viel ein Unternehmen kostenlos bekommt, bestimmen die “Benchmarks”: Referenzwerte für Zertifikate pro Produktionseinheit, orientiert an den effizientesten 10 % der Anlagen einer Branche, die schrittweise verschärft werden. Das Benchmark-Update für 2026 bis 2030 hat die Kommission bereits im Mai vorgelegt; hinzu kommen aktuell 4 Milliarden zusätzliche kostenlose Zertifikate durch den Einbezug indirekter Emissionen aus der Stromerzeugung.

Am 17. Juli wird ein separater Legislativvorschlag die kostenlose Zuteilung über neue sektorspezifische „Fallback-Benchmarks" ausweiten. Hintergrund ist ein nach massivem Lobbydruck in die 2040-Klimaziel-Einigung aufgenommener Erwägungsgrund, wonach die Kommission „rechtzeitig einen langsameren Ausstieg aus der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten ab 2028 in Erwägung ziehen" sollte. Die Kommission will die zusätzliche Zuteilung mit Investitions-Konditionalitäten verknüpfen.

Offene Fragen: Aktuell ist noch unklar für welche Bereiche Ausweitung gelten wird (CBAM- oder Nicht-CBAM-Sektoren?). Außerdem ist abzuwarten, wie stark die Ausweitung ausfallen wird, wie wirksam Konditionalitäten ausgestaltet sein werden und für welchen Anteil der Zuteilung sie gelten.

 

Marktstabilitätsreserve (MSR): Was passiert mit einer Milliarde Zertifikate?

Die MSR wurde 2015 eingeführt, um den massiven Zertifikatsüberschuss abzubauen, der durch Finanzkrise und die missglückte Integration internationaler Zertifikate entstanden war. Sie funktioniert vollständig regelbasiert: Liegt die Zahl der im Umlauf befindlichen Zertifikate über bestimmten Schwellenwerten (TNAC), wird ein Teil in die Reserve überführt. Zu Jahresbeginn werden alle Zertifikate in der Reserve oberhalb von 400 Millionen gelöscht. Allein in den letzten drei Jahren wurden so über drei Milliarden Zertifikate eingezogen und gelöscht — fast so viel wie der jährliche Treibhausgasausstoß der gesamten EU. Aktuell nimmt die MSR noch knapp 200 Millionen Zertifikate pro Jahr auf; perspektivisch (nach 2035) soll sie auch Zertifikate ausschütten können.

Bereits vorgeschlagen (April 2026): Die Kommission will die Löschungs-/Invalidierungsklausel streichen. Überschüssige Zertifikate werden nicht mehr gelöscht, sondern akkumulieren in der Reserve. Bis 2030 entspricht das voraussichtlich rund eine Milliarde. Das Eilverfahren für diesen Vorschlag wurde pausiert; verhandelt wird im Herbst, parallel zur großen Review. Eine Folgenabschätzung hat die Kommission nicht vorgelegt.

Am 17. Juli zu erwarten: Die Review wird voraussichtlich einen Vorschlag zu den Ausschüttungsraten der MSR enthalten, woraus sich ergibt, ob tatsächlich die gesamte angesammelte Milliarde am Ende komplett auf den Markt kommt. Davon hängt die tatsächliche Klimawirkung des bereits veröffentlichten Vorschlags ab. Je nach Szenario könnte sie mittelfristig zu rund einer Milliarde Tonnen zusätzlicher Emissionen führen, etwa so viel wie Deutschland und Italien zusammen pro Jahr ausstoßen.

 

Erweiterung des Anwendungsbereichs

Ausgehende Flüge: Bisher werden nur Flüge innerhalb der EU bepreist. Die ETS-Richtlinie sieht eine Ausweitung auf aus der EU ausgehende Flüge vor, wenn das internationale Kompensationssystem CORSIA zwei Bedingungen nicht erfüllt: (a) eine Paris-konforme Stärkung bis Ende 2025 (nicht erfüllt, CORSIA würde 2035 nur rund 26 % der EU-Luftfahrtemissionen abdecken); (b) mindestens 70 % der Luftfahrtemissionen von CORSIA-Staaten abgedeckt (nicht erfüllt, derzeit sind es 66 %). Da beide Auslöser greifen, müsste die Ausweitung also kommen. Sie würde zusätzlich 80 Mt CO₂ abdecken und rund 14 Milliarden Euro zusätzliche Einnahmen bringen. Nach massiven Lobbydrucks der Luftfahrtbranche steht sie auf der Kippe.

Abfallverbrennung: Die Einbeziehung der thermischen Abfallverbrennung sowie von Schiffen unter 5.000 Bruttoraumzahl (GT) wird geprüft.

Negativemissionen und CCU: Diskutiert wird zudem die Integration permanenter CO₂-Entnahmen (Carbon Dioxide Removal) und nicht-permanenter CO₂-Nutzung (CCU) in den ETS. Kritiker:innen wenden ein, dass der ETS bis mindestens 2036 keine Entnahmen braucht (Zertifikatsüberschuss), eine frühere Integration den Markt fluten würde und der volatile Kohlenstoffmarkt kein geeignetes Instrument ist, um Entnahmetechnologien hochzuskalieren — dafür brauche es ein eigenes Förderinstrument mit Investitionssicherheit.

 

Das Risiko liegt in der Summe

Nicht eine einzelne Maßnahme, sondern ihre Kombination ist das Problem: Abschwächung des linearen Reduktionsfaktors, das Ende der Löschungsklausel, internationale Zertifikate, Negativemissionen und der bereits im März angekündigte „Investment Booster" (vorgezogene Versteigerung von 400 Mio. Zertifikaten für einen 30-Mrd.-€-Dekarbonisierungsfonds) erhöhen allesamt die Zertifikatsmenge. Das Öko-Institut warnt, die Summe der Reformelemente könnte zu einem strukturellen Überschuss an Zertifikaten bis 2040 führen – mit der Folge eines sinkenden CO₂-Preises.

Das gefährdet Investitionen: Zahlreiche Unternehmen, darunter etwa Heidelberg Materials, Salzgitter, Saarstahl und die gesamte Erneuerbaren-Branche, haben ihren Business Case auf einen verlässlichen CO₂-Preis gebaut. Ein Beispiel ist grüner Stahl: Eine Direktreduktionsanlage (DRI) rechnet sich erst ab einem CO₂-Preis von rund 150 €/t. Investoren schlagen daher bereits Alarm.

Eine massive Anpassung des ETS erschwert außerdem die Erreichung der Klimaziele. Was der ETS nicht liefert, muss in anderen Sektoren passieren. Das ist derzeit wenig realistisch. Gerade im Gebäude- und Verkehrsbereich werden die entscheidenden Instrumente (CO₂-Flottengrenzwerte, Gebäudeeffizienzrichtlinie, ETS 2) parallel angegriffen.

Der Emissionshandel funktioniert, weil er glaubwürdig ist. Unternehmen, die im Vertrauen auf den vereinbarten Reduktionspfad Milliarden investiert haben, würden durch eine nachträgliche Lockerung bestraft.